改革开放以来中国县改市地名中的专名更名问题及其建议（上）
江西地名研究
文/陈冰
作者简介：陈冰，中山大学历史学系（珠海）博士后，研究方向为历史政区地理、地名学。
摘要：改革开放以来，我国75例县改市更改专名的历史经验是，应尽量维持地名稳定，能不改的尽量不要改，必须更改专名时，要严格执行相关法律法规的规定，新市名的命名要参考更名经验中得出的禁止性、建议性原则，原有政区专名存在问题的，应借区划调整之机加以改正。禁止性原则包括，全国范围内县市及以上政区不能同名、同音；不能以跨政区的地物、驻地以外的乡镇、捏造的历史政区和不稳定时期或破坏领土主权完整、民族团结的地名命名新市名。建议性原则包括，不以驻地为名；不要改掉重要的历史地名；不应出现单名市；不要叠加政区通名；以历史政区命名，应尽量与当时所代表的地域范围相吻合。新时期有序推动县改市应谨慎更名、科学命名。
关键词：改革开放以来；县改市；更改专名；禁止性原则；建议性原则
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。其后出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》又将县改市问题纳入新型城镇化战略部署中。2016年《中共民政部党组关于巡视整改情况的通报》中，“对设立县级市申报审核程序提出12项具体要求”。2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理所作《2017年政府工作报告》中，再次提出“推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”。有序推动县改市是新时期区划地名系统的重要工作内容。同时，作为城乡发展问题的一部分，也是事关国计民生的重要议题。新一轮县改市应声到来之际，笔者认为，有序推动县改市，需谨慎更改专名。
对我国政区地名更名进行研究的成果并不少见，通代研究如华林甫注意到我国历史上的地名重复问题，探讨历代更改重复地名原则标准的演变，总结出地名标准化的规律，并对现行政区地名存在的问题提出了适时修正的建议。更多学者从改革开放以来的政区更名实践出发，发现问题、提出对策。如牛汝辰等从中华命名观角度出发，通过总结汉语专名命名的基本特征和原则，探讨了行政区划命名更名的原则，希冀为已经开展的第二次全国地名普查提供科学规范的政区命名对策。刘丽丽等针对改革开放以来县级以上行政区专名的变更，总结政区专名的变更特点和影响因素，指出更名中存在的问题，并提出对策建议。龙太江等针对改革开放以来城市政区更名问题，总结了城市政区更名的总体状况，指出存在的四方面问题，并提出四点促进城市政区更名合理化的思考。笔者也曾撰文对民国以来我国的单名县进行沿革梳理，注意到单名县建制变更的更名问题。然而，学界现有研究成果主要集中在全国层面县级政区更名的规律分析和对策提出，或是针对具体更名案例进行个案分析。针对某一种类型的建制变更，如县改市中的更名问题则鲜有论及。县改市中的地名变更存在着特有的规律，本文试述之。
改革开放以来，我国行政区划的演变模式主要有六种，即建制变更、行政区拆分、行政区合并、建制升格和新设立行政区。本文研究的县改市仅为建制变更中的一种情况——整县改市，即撤销县的建制，设立县级市。切块设市及某两个或多个政区的部分或全部组合新设市的情况，不在本文的研究范围。现行《中华人民共和国宪法》第三十条规定，直辖市分为区、县。北京、天津、上海和重庆四个直辖市之下不能设置县级市。而香港、澳门两个特别行政区，以及台湾省也不在讨论之列。有序推动县改市的地域范围包括大陆地区的27个省、自治区。
自1979年3月5日，国务院批准广东省撤销宝安县、珠海县，设立深圳市、珠海市开始，至1997年3月12日，批准海南省撤销东方黎族自治县，设立东方市；湖北省撤销汉川县，设立汉川市之后冻结县改市。再到2010年9月10日国务院批准云南省撤销蒙自县，设立县级蒙自市，重新启动撤县设市工作。两段时间内，截止2016年12月31日，全国共有415例县改市。
政区名称由专名和通名组成。通名是一类政区的统称，如我国的“省”“市”“县”；专名是政区名称中的独有地名，如深圳市中的“深圳”。县改市首先是通名的变更，即撤销“县”的建制，改设“市”。至于专名，有的没有发生变化，如云南省撤销泸水县设立泸水市（2016年6月16日）；有的发生了变更，如江西省撤销星子县设立庐山市（2016年3月20日），这种情况就是县改市中的更改专名。改革开放以来县改市的415例中，有75例更改了政区专名，占县改市总数的18.16%，详见表1所示。
其时间、空间分布分别见图1、图2。
县改市更改专名的申报审批程序主要依据1985年1月15日国务院公布实施的《国务院关于行政区划管理的规定》（注：《行政区划管理条例》自2019年1月1日起施行，1985年1月15日国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》同时废止。）和1986年1月23日颁布并实施的《地名管理条例》。在此之前，1950年代以来的多种指示、规定，如1951年5月16日《政务院关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，12月19日《政务院关于更改地名的指示》，1952年11月8日《中央人民政府政务院关于处理行政区划变更事项的规定》等，至1979年12月25日国务院公布实施《关于地名命名、更名的暂行规定》为止，有关区划地名管理的文件所体现的原则是一以贯之的，均在其后的“规定”、“条例”中有所体现。
《国务院关于行政区划管理的规定》第四条，“县、市的设立、撤销、更名需由国务院审批”。县改市更改专名即涉及到撤县、设市、更名三种情况。《地名管理条例》第四条、第五条规定了政区更名及命名的原则，新政区的命名要有利于人民团结和社会主义现代化建设，尊重当地群众意见，一般不以人名作为地名，县市以上政区不应重名并避免同音，具有地名意义的台站港场一般应与当地地名统一，避免使用生僻字等。就更名而言，凡是有损领土主权和民族尊严，妨碍民族团结或违背国家方针政策，或侮辱劳动人民，或极端庸俗的，必须更名；政区专名相同、使用生僻字、台站港场未与当地地名统一的，经有关方面和当地群众同意后，予以更名；一地多名、一名多写的要统一名称写法；可改可不改的、当地群众不同意更改的，不得更改。
依据以上两种法规、规章所体现的原则，回顾1979年以来的75例县改市更改专名的经验，可以得出某些规律性的认识，以资新时期有序推动县改市参考。
在75例县改市更名中，就更名的必要性来看，可以分为必要型更名和非必要更名两种。其中，必要型更名有49例，占到更名总数的65.33%，非必要更名26例，占比34.67%。亦即县改市更名实例中，约2/3有更名的必要，1/3属于可改可不改的情况。
必要型更名又分为单名县建制变更和县级以上政区同名、同音两类。
县乃通名，加上某地的专名（前缀）便成了专指某一地域的基层政区，其中前缀只有一个字的县，就叫单名县。由于汉语词汇强烈的双音节化，单名县撤县设市时，新市名的专名均由双音节组成，如山东省黄县改为龙口市等。单名县建制变更更改专名是必要型更名中比例最高的一类，共40例，占必要型更名的81.63%，占所有县改市更改专名的1/2以上。详细名单见表1。单名县改市更名中，有24例为单字加一政区通名“州”字，如四川省彭县改为彭州市。
本文主要是从改革开放以来行政区划调整中县改市更名的实践出发，针对现行政区地名管理的法律法规提出建议，因此在法理及政府行政管理角度来看，单名县改市更名属于形式上的更名。从学理角度来看，彭县改彭州市，政区通名由“县”变为“市”，政区专名由“彭”变为“彭州”，增加的“州”字是我国汉代以来延续至今的政区通名，地名学上称之为“通名专名化”，这种情况在现行行政区划中并不少见。增加政区通名“州”作专名的24例中，除了“滁县-滁州市”“儋县-儋州市”“滕县-滕州市”单字为历史政区专用字外，绝大部分都隐含着三条规则，一是差一字代表的今地域全然不同；二是历史上同名政区往往不止一个，只有放在县改市今地的语境下，专名才具有唯一性；三是单字通常不是地名专用字。比如，专名由“彭”变为“彭州”是差之千里的。“彭”作为地名主要指夏、商方国，在今江苏徐州，也可指商、周初部落，在今湖北房县；“彭州”作为历史政区地名，主要指唐垂拱二年（686年）所置沿革至今为四川彭州市之彭州，另外，唐初曾短暂于今甘肃西峰、四川马尔康分别置彭州。
该类型共有9例。因《地名管理条例》要求全国县市以上政区不能重名并避免同音，在县改市时，如果国内有同名、同音的政区，应该予以避免，更改原政区专名，命名新市名。这9例更名情况分别如下：1992年，辽宁省营口县改大石桥市，因当时辽宁省已有地级营口市；1993年，江苏省南通县改通州市，因当时江苏省已有地级南通市，且今北京市通州区当时为通县，无同名之虞，故以历史地名“通州”名之；1995年，江苏省无锡县改锡山市，因当时江苏省已有地级无锡市；1990年，湖北省黄冈县改黄州市，因当时湖北省已有黄冈地区；1994年，四川省崇庆县改崇州市，因当时四川省已有重庆市，如果改为“崇庆市”，则同省内县级以上政区存在同音；1994年4月28日、7月13日，内蒙古自治区额尔古纳左旗和额尔古纳右旗先后改市，二者不能同时命名为“额尔古纳市”，故额尔古纳左旗改根河市、额尔古纳右旗改额尔古纳市。另有3个县改市事例，原县名专名与其他地级市市辖区专名相同，虽非均因专名相同而改名，但在客观上，避免了专名同名现象的出现。它们是：1983年，安徽省太平县改黄山市，而当时辽宁省阜新市、黑龙江省哈尔滨市均有太平区；1989年，福建省崇安县改武夷山市，而当时江苏省无锡市有崇安区；1993年，河北省新城县改高碑店市，而当时全国范围内有内蒙古自治区呼和浩特市、广西壮族自治区南宁市、宁夏回族自治区银川市及陕西省西安市等四个城市有新城区。
以上两类县改市确有更名必要，但余下的26例县改市更名，即束鹿县—辛集市、获鹿县—鹿泉市、阿巴哈纳尔旗—锡林浩特市、喜桂图旗—牙克石市、布特哈旗—扎兰屯市、盘山县—盘锦市、北镇满族自治县—北宁市、东沟县—东港市、新金县—普兰店市、怀德县—公主岭市、海龙县—梅河口市、洮安县—洮南市、沙洲县—张家港市、嘉山县—明光市、清江县—樟树市、星子县—庐山市、益都县—青州市、临汝县—汝州市、沔阳县—仙桃市、广济县—武穴市、宜都县—枝城市、应山县—广水市、宝安县—深圳市、海康县—雷州市、宜山县—宜州市、峨眉县—峨眉山市等，却找不到合适的法律法规依据，不存在必须更改的理由，属于《关于地名命名、更名的暂行规定》及《地名管理条例》中“可改可不改”一类。《国务院关于行政区划管理的规定》第二条，“行政区划应保持稳定”；《地名管理条例》第三条，“保持地名的相对稳定”，都将区划地名的稳定性作为基本原则。既然这类更名不存在必要性，那么通过分析其新市名的专名命名方式和依据，或许可以得知更名申请的诉求所在。
未完待续！
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文章来源：《地理研究》2019年5月第5期
文章作者：陈冰
文章转化：白琳蔓
本期编辑：白琳蔓
终校：常宏宇
审订：黄卿
由于版面有限，文章注释请参照原文
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